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中国根据联大第75/36(2020)号决议提交的文件

2021-04-30 11:17

  引言

  外空与人类安全和福祉密切相关,人类在外空的命运共同体特征突出。随着外空开发和探索活动增加、空间科技进步及其广泛应用,外空活动在促进人类社会发展繁荣的同时,带来的安全挑战和风险也在增加。特别是,外空武器化和军备竞赛风险日益上升,成为外空安全面临的最大威胁。

  防止外空军备竞赛,是维护外空安全、确保外空和平和可持续利用的前提,也是当前国际社会面临的现实而紧迫的问题。现有外空相关国际法律文书不足以适应新挑战,谈判达成外空军控条约的重要性和迫切性凸显,应作为国际议程中的优先任务和根本目标。关于“负责任外空行为”的讨论应服务于防止外空军备竞赛这一根本目标,不应避重就轻,混淆不同议程,更不应沦为个别国家甩锅卸责的工具。所有相关讨论均应坚持多边主义,避免政治化、歧视性和排他性。

  外空安全事关全人类共同安全,维护外空安全是各国共同责任。拥有最大空间能力的国家,在防止外空军备竞赛,确保外空用于和平目的方面负有特殊责任。中国认为,外空应成为国际合作共赢的新疆域,而非大国竞争的新战场。维护外空安全应作出五方面努力:

  一是践行人类命运共同体理念,树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观,这是确保外空安全的思想根基。

  二是切实防止外空武器化和军备竞赛,这是维护外空安全的根本前提。当务之急是尽早达成具有法律约束力的外空军控条约。联合国应再次就此成立“防止外空军备竞赛”政府专家组或开放式工作组,“负责任外空行为”可作为其中一项议题。

  三是外空透明和建立信任措施具有一定积极作用,可作为具有法律约束力的外空军控措施的有益补充,但不能取代外空军控条约谈判。

  四是应平衡处理外空安全与和平和可持续利用外空的关系。尊重并确保各国平等享有和平利用外空权利,促进和加强外空领域国际交流与合作。

  五是联合国应在外空国际治理中发挥主平台作用,确保外空国际规则制定进程的广泛参与性、公正性和包容性。联合国不同平台应充分尊重各自职责分工,保持协调与合作。

  一、关于对外空安全形势的评估

  总体而言,外空安全包含两个层面问题(即safety和security):一是外空武器化和军备竞赛问题,包括将外空界定为‘作战疆域’,不断发展外空军事能力,组建外空军和外空司令部,加速部署武器装备,开展外空军事演习等,战略误判、擦枪走火甚至冲突的风险不断增加。这是外空安全面临的根本性威胁。二是和平利用外空过程中产生的安全风险,包括空间轨道拥挤、碰撞风险、空间碎片等问题。这是外空活动发展过程中各国共同面临的一般性风险。这两个层面的安全问题不在同一层次,二者的解决路径也应有所区别,应避免混淆、以偏概全、主次不分。如果不能防止外空军备竞赛、确保外空的和平性质,任何安全都无从谈起。

  当前,外空武器化和军备竞赛问题更加现实而紧迫。这一问题的根源在于,个别国家固守冷战思维,单方面谋取外空军事和战略优势,乃至控制外空的企图、计划和行动不断增加。主要体现在三方面:

  一是外空战场化势头上升。美国公开将外空界定为新的“作战疆域”,组建独立的外空军和外空司令部,加速构建外空作战体系,全面推进外空作战准备。英国成立新的外空司令部,计划创建具有外空作战能力的部队,并加大对空间武器、定向能武器等研发投入。北约首次将外空界定为“行动疆域”,强化成员国外空军事协作能力。上述做法加剧外空扩军备战趋势,加大了外空沦为类似陆海空战场的风险,极大增加了外空安全的不确定性。

  二是外空安全脆弱性上升。反卫星武器、反导系统及远程快速精确打击武器等能力发展,挑战传统战略平衡与稳定。美国是进行反卫星试验最早、次数最多、造成空间碎片最多的国家。2019年1月,美国在《导弹防御评估报告》中强调外空在导弹防御中的重要地位,计划发展外空导弹监测网,研发新型天基传感器,在外空部署反导拦截器。近来美国外空试验不断升级,包括X-37B空天飞机试验、利用“任务延长飞行器一号”MEV-1“复活”位于“墓地轨道”的国际通信卫星901,部署可干扰甚至中断对手卫星通信的升级版“反卫星系统”等。这些技术手段均具备进攻性军事用途,对他国外空资产安全构成重大威胁。

  三是外空对抗和冲突风险上升。战略上,“竞争”“对手”“威胁”等词汇已成为美国《国家太空政策》、英国《国防、外交和发展综合报告》等一系列报告中的高频词。行动上,美国等在空间对别国卫星进行频繁抵近侦察和绕飞等高危险行动,开展攻防对抗技术试验,干扰别国正常外空活动,威胁别国外空资产安全,加剧外空对抗紧张气氛,增加军事误判和冲突风险。

  二、关于“负责任外空行为”

  外空安全问题有其复杂特性。对外空行为进行“负责任”和“不负责任”的二元化区分,未免过于简单化,且具有主观色彩,易沦为政治工具。尽管如此,中方愿本着建设性态度,与各方就“负责任外空行为”进行探讨和交流,争取各方增进理解,扩大共识,为切实推进防止外空军备竞赛国际进程做出贡献。

  (一)“负责任外空行为”应遵循以下原则:

  一是维护共同和普遍安全。各国应秉持构建人类命运共同体理念,树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观,共担维护外空安全的责任,通过合作应对外空安全各方面威胁,寻求实现共同和普遍安全。大国应摒弃在外空追求绝对优势、绝对自由、绝对安全的单边主义思维,改变独霸外空的战略和政策,纠正将单个国家或集团的安全凌驾于他国安全之上的错误做法。要坚守不在外空发生冲突甚至战争的底线。各方应加强对话,增进理解和互信,避免对抗和误判。拥有最大空间能力的国家,在此方面负有特殊责任。

  二是尊重和维护现有国际法基本准则。各国应确保本国外空行为符合国际法和国际关系基本准则,这是负责任的最基本表现。应切实遵循《联合国宪章》宗旨和原则,遵守《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》,善意履行国际法义务。

  三是坚持防止外空军备竞赛的根本目标。防止外空武器化和军备竞赛,是维护外空安全的根本前提。当务之急是尽早谈判达成具有法律约束力的外空军控国际条约。联合国应再次成立“防止外空军备竞赛”政府专家组或开放式工作组,“负责任外空行为”可作为其中一项议题。在裁谈会达成工作计划并正式启动谈判前,可以考虑成立技术专家组,深入讨论未来外空军控法律文书定义、范围、核查等技术性问题。外空透明和建立信任措施具有一定积极作用,但不能取代外空军控条约谈判。

  四是平衡处理外空安全与和平利用外空的关系。尊重并确保各国平等享有和平利用外空权利,特别是关注发展中国家和新兴航天国家利益,促进各国出于和平目的的国际交流、技术援助与合作,提升外空科技发展红利的普惠性,推动和平利用外空事业更好促进各国经济发展和社会进步。摒弃意识形态偏见、双重标准和单边制裁等做法,消除政治隔阂和技术壁垒,避免滥用“安全威胁”等借口,妨碍他国和平利用外空活动。

  五是坚持多边主义和综合协调应对。应支持联合国在外空国际治理中发挥主平台作用,确保外空国际规则制定进程的广泛参与性、公正性和包容性,最大限度凝聚国际共识,避免将少数国家意志强加于人。联合国框架内各相关机构工作各有分工和侧重,应加强协调合作,也要避免过度交叉重叠。裁军谈判会议应在防止外空军备竞赛方面发挥主要作用,联合国大会、联大一委和四委、联合国和平利用外空委员会、裁军审议委员会等多边平台可根据各自职权,充分发挥作用,协助推进有关讨论。

  (二)就具体行为而言,中方倡导各方共同采取以下举措:

  一是积极支持谈判外空军控条约。各国应支持以具有法律约束力的方式,防止在外空放置武器、不在任何地方对外空物体使用或威胁使用武力。是否具有加入这一谈判的政治意愿,是衡量一国外空行为是否负责任的“试金石”。

  二是停止外空对抗和干扰行为。例如,停止毫无节制地研发和部署反导系统,特别是不在外空部署反导拦截器;停止通过卫星抵近和天基技术试验干扰他国航天器的行为。

  三是自愿采取透明和建立信任措施。各国应通过适当、可行的透明和建立信任措施,增进互信、减少误判,为谈判制定外空军控国际法律文书提供有益补充。这些措施可包括但不限于:承诺不首先在外空部署武器;加强外空安全对话,就国家外空战略、政策和意图开展交流,增信释疑;就减缓空间碎片、空间物体避碰、航天发射通报、航天设施互访等开展互利合作,并探讨达成双边或多边安排。

  四是确保外空长期可持续和平利用。在开展外空活动中,尽力采取必要技术性措施,执行好空间碎片减缓国际规则。在联合国外空委等框架内,在各方广泛参与和充分讨论基础上,继续就外空活动长期可持续性、空间碎片减缓等进行深入讨论,并寻求达成共识。同时,充分考虑发展中国家的正当权益和特殊需求。

  三、中国维护外空安全的政策和实践

  中国一贯主张和平利用外空,反对外空武器化和军备竞赛,反对将武装冲突延伸至外空。中国主张,对外空的探索和利用应服务于促进世界各国的经济、科学和文化的发展,造福全人类。为此,中方做出了以下积极努力:

  第一,积极推动谈判达成外空军控条约。中国与俄罗斯等国一道,于2008年向裁谈会提交了“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”(PPWT)草案, 并于2014年提交更新案文,为未来外空军控条约谈判提供了基础。自2007年以来,中国在联大一委连续多年参加共提“防止外空军备竞赛”“防止外空军备竞赛进一步切实措施”“不首先在外空部署武器”决议。在中国与俄罗斯等国共同推动下,联合国成立了“防止外空军备竞赛问题”政府专家组,分别于2018年8月和2019年3月举行两期会,并于2019年1月举行公开磋商。尽管专家组因美国独家阻挡未能通过实质性报告,但各方就外空军控国际法律文书要素进行了空前深入、实质的讨论,为下步推进外空军控进程奠定了基础。

  第二,高度重视外空透明与建立信任措施问题。中国是联大“外空透明与建立信任措施”决议的主提国之一,积极参与了联合国“透明与建立信任措施”政府专家组工作并提出了许多建设性建议,支持各方在自愿基础上积极研究和落实专家组2013年达成的工作报告。中国于2000年、2006年、2011年、2016年四次发布《中国的航天》白皮书,于2019年发布《新时代的中国国防》白皮书,其中充分阐明了中国的外空政策和活动计划。中国严格按照《登记公约》要求,登记发射进入外空的物体信息。中国政府颁布了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》等部门文件,强化发射许可审批及对商业航天活动的监管。对于许多重大航天发射活动,中方均通过媒体进行公布,或与有关国家或国际组织进行沟通协调。

  第三,积极参与和平利用外空国际合作。中国积极参加联合国和平利用外空委员会及其小组委员会工作,为达成外空活动长期可持续性序言和21条准则做出了重要建设性贡献。中国还积极参与机构间空间碎片协调委员会、国际小行星警报网络(IWAN)、航天任务计划咨询组(SMPAG)等多边机制下合作, 并与有关国家就空间碎片、卫星碰撞预警等问题开展经常性沟通交流。中国政府与国际接轨,出台了《空间碎片减缓要求》等标准。中国主动在运载火箭末级普遍采取钝化措施,使得中国产生空间碎片总数实现零增长;主动开展寿命末期航天器的离轨操作,使其尽快陨落或进入“墓地轨道”,最大限度地保护轨道资源。

  第四,积极开展国际空间交流与合作。中国与40余国及国际组织签署130余项空间合作协议或谅解备忘录,为10余个国家提供卫星发射服务,并努力推动北斗导航系统的国际应用。中国积极开展航天发射场参访活动,曾多次接待各国政府官员和航天专家赴华观摩发射。中国还在联合国、亚太空间合作组织、金砖国家合作等框架下积极开展空间合作。中国与联合国合作,围绕中国空间站面向世界各国发布空间应用合作项目,第一批已遴选确定来自17个国家的9个项目参加中国空间站科学实验,后续还将启动第二批合作项目发布和遴选工作。

  结语

  外空战打不得,也打不赢。核军备竞赛的历史教训不能在外空重演。各国在外空存在广泛的共同利益,外空理应成为国际合作共赢的新疆域,而非竞争对抗的新战场。中国愿继续与各方共同努力,在外空领域践行人类命运共同体理念,从维护全人类共同安全的高度,积极探寻应对外空安全威胁的务实、有效途径和办法,为维护外空和平、安全与可持续性做出积极贡献。

  中国要求秘书长先生在根据2020年12月7日通过的联大75/36号决议第5、6段起草实质性报告时,考虑中方立场,并将本文件作为报告附件。

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