来源：西藏文化网
原载《中国藏学》2004年第4期 作者：廉湘民
2004年是中国关于民族地区事务的基本法——《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施20周年，2005年是西藏自治区成立40周年，在这样一个时刻，回顾民族区域自治制度在西藏的实践过程是非常有意义的。20世纪以来的西藏社会经历了从黑暗走向光明，从落后走向进步，从贫穷走向富裕，从专制走向民主，从封闭走向开放的过程，社会制度实现了历史性的飞跃，社会面貌发生了翻天覆地的变化。民族区域自治制度在西藏经历了从初期准备，到全面建立，到发展完善的过程。这一过程是中国共产党把马克思主义基本原理与西藏革命和建设的具体实际相结合，领导西藏各族人民共同奋斗的过程；是西藏社会政治不断进步的显著标志。西藏自治区各级党组织领导人民在这一过程中做出了可贵的探索和艰辛的努力。其成就足以让全体西藏人民感到骄傲和自豪，足以驳倒对西藏现实的任何诬蔑和丑化。本文试图通过对这一过程各个阶段的分析研究，归纳其特点，进而探讨其发展规律。
一、民族区域自治在西藏的初期准备(1951—1959)
1949年第一届中国人民政治协商会议通过了具有临时宪法地位的《共同纲领》。《共同纲领》第1章总纲第1条规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”明确了国家的国体。第9条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”明确了全国各民族的平等地位。《共同纲领》第6章“民族政策”共有4条，明确规定了中国的民族政策。第50条：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”第51条：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”第52条：“中华人民共和国境内各少数民族，均有按照统一的国家军事制度，参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利。”第53条：“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”
由此可见，从建国初，国家就以临时根本大法的形式明确了全国各民族的平等地位，明确了在各少数民族聚居地区实行民族区域自治的政策。作为中国少数民族聚居区之一的西藏，虽然当时尚未解放，由于国家民族工作方针政策以根本大法形式的确立，其解放以后实行民族区域自治的前景已经明朗。
1951年5月23日，中央人民政府代表和西藏地方政府代表在北京签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于西藏和平解放办法的协议》（简称“十七条协议”），标志着西藏的和平解放。“十七条协议”第3条规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”第4条：“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更。达赖喇嘛的固有地位及职权，中央亦不予变更。各级官员照常供职。”第11条：“有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫。西藏地方政府应自动进行改革，人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之。”第15条：“为保证本协议之执行，中央人民政府在西藏设立军政委员会和军区司令部，除中央人民政府派去的人员外，尽量吸收西藏地方人员参加工作。参加军政委员会的西藏地方人员，得包括西藏地方政府及各地区、各主要寺庙的爱国分子，由中央人民政府指定的代表与有关各方面协商提出名单，报请中央人民政府任命。”
“十七条协议”为在西藏彻底驱逐帝国主义势力，实现西藏社会制度变革和落实民族区域自治政策奠定了政治基础，但当时的西藏社会尚不具备实行民族区域自治的社会条件，民族区域自治实践准备虽然已经开始，但离全面实行还有一段距离。在西藏全面实行民族区域自治政策还需要创造良好的外部政治条件和内部社会条件，因此，从西藏和平解放开始，中国共产党就领导各族人民在这两方面开始了准备工作，克服了大量困难，取得了积极成果。
一方面，人民解放军进驻西藏，彻底驱逐了帝国主义势力，但是外国列强侵略西藏时留下的涉及中国主权的一系列具体问题尚需一个个解决。1942年抗日战争正紧张时，西藏地方政府在英国人唆使下，非法成立了所谓的“外交局”，擅自处理和一些邻国的外交事务；西藏地方一些历史上遗留下来的处理对外关系的传统和惯例不符合现代国际关系的准则和规范，需要按照现代国家交往的原则进行规范；当时邻国印度和尼泊尔在西藏地方还拥有一些损害我国主权的特权。另一方面，当时的西藏尚处在政教合一的封建农奴制社会。藏传佛教上层僧侣和世俗贵族共同统治着广大农奴和奴隶，占人口不到5%的地方政府、寺庙和贵族控制着占人口95%以上的农奴的人身自由和绝大多数生产资料。农奴的生存权得不到保障，毫无政治权利可言。1840年鸦片战争以来，西方列强大肆侵略中国，清朝和民国中央政府软弱无能。帝国主义势力在侵略、干涉西藏的同时，也极力培植、支持地方分裂势力，制造所谓“西藏问题”，妄图把西藏从中国分裂出去。在“十七条协议”签订、人民解放军进驻西藏以后，在西藏地方上层中，依然有一部分顽固不化的分裂分子不时制造事端，反对“十七条协议”。由于长期以来，元明清和民国中央政府在维护国家对西藏的主权的同时，推行民族歧视和民族压迫政策，造成各民族之间的隔阂和不平等，西藏社会许多人对中央人民政府、人民解放军都存在着不信任态度，对党和解放军还需要一个了解的过程。再者，在当时的西藏地方范围内，存在着昌都人民解放委员会、西藏地方政府和班禅堪布会议厅委员会3个政权机构，各自存在不同的政权架构和组成人员，各自管理着本政权范围内的事务，如何处理3个政权的关系也是实行民族区域自治首先要解决的问题。
在外事工作上，中央政府在西藏收回外交权，取消外国特权成为在西藏实行民族区域自治的必要前提。1952年1月成立了中共西藏工委外事委员会。同年10月，中央人民政府在西藏正式设立“中央人民政府代表外事帮办办公室”，作为专门机构处理和解决西藏地方的一些涉外事务。1956年4月外事帮办办公室改称为西藏外事处，作为西藏自治区筹备委员会下设的一个部门，办理西藏涉外事务。
西藏和平解放后，印度政府仍然企图继承和保留英国过去有损中国主权的在西藏的侵略特权，这是新中国绝对不能同意的。1953年12月，中印两国政府就两国在西藏地方的关系问题进行谈判。1954年4月，两国政府在北京签订了《中华人民共和国、印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》，同时互致照会。规定，中国政府在新德里、加尔各答、噶伦堡3地设立商务代理处；印度政府在亚东、江孜、噶大克3地设立商务代理处；废除印度在中国西藏地方的特权；在照会互换之日起6个月内印度撤走在亚东、江孜的武装部队；印度政府将其在西藏地方所经营的邮政、电报及电话等企业以及印度在西藏地方设立的12个驿站折价交给中国政府。印度在中国西藏地方享有的特权宣告结束，中印两国在中国西藏地方的关系在新的基础上建立起来，中印友好成为当时两国关系的主流。
1956年9月，中国和尼泊尔两国签订了《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏和尼泊尔之间的通商和交通协定》和处理有关事宜的互换照会。尼泊尔在西藏的特权被取消，两国关系在平等的基础上得到发展。西藏外事部门与尼泊尔驻拉萨总领事馆认真执行这一协定，通过协商，合作处理了诸如尼泊尔侨民问题、藏尼混血儿选籍问题、尼侨与西藏人的债务纠纷问题等等。经过我国外交工作人员，尤其是西藏地方外事工作人员的努力，中国与西藏的邻国也均建立了正常关系。
“十七条协议”的签订，标志着西藏藏族和其他民族与祖国各民族作为中华民族的整体取得了完全平等的地位。但是，由于西藏实行的依然是延续了近千年的封建农奴制度，西藏内部在基本人权上，在经济、政治、文化权利等各方面依然是不平等的。这是不符合人类社会发展潮流的，也是和中国的法律规定相悖的。如果不改变西藏当时的封建农奴制的社会制度，不实现西藏人民在政治上的完全平等，在西藏实行民族区域自治就无从谈起。“十七条协议”中规定了“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更”，但并未规定不改变西藏当时的社会制度，而且明确规定了要在西藏实行民族区域自治，明确规定在中央人民政府领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。政治制度和社会制度是完全不同的两个概念。“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更”并不意味着西藏的政治制度不变更，更不意味着西藏的社会制度不变更，否则“有关西藏的各项改革事宜”何从谈起？在西藏实行民族区域自治何从谈起？“一国两制”概念是几十年之后产生的具有特定含义的概念，把“十七条协议”理解为实行“一国两制”（即在祖国内地实行社会主义制度，在西藏实行封建农奴制度）如果不是对“十七条协议”本身的误读，那么就是有意对“十七条协议”的歪曲。所以，认为中央政府打算在西藏实行“一国两制”是根本错误的，事实是中央政府和西藏地方政府通过签订“十七条协议”的方式，同意由西藏人民通过与西藏领导人员协商的方法共同进行社会制度和其他各项变革，在西藏逐步确立全面实行民族区域自治政策的社会基础，然后全面实行民族区域自治。
1959年以前，西藏内部逐步确立全面实行民族区域自治政策的社会基础的过程主要包括3个方面：一是在西藏人民，尤其是领导人思想上明确在西藏实行民族区域自治的具体内容；二是明确西藏自治地方的行政范围；三是准备变革西藏的社会制度。虽然从“十七条协议”签订一开始，就已经明确在西藏实行民族区域自治政策，《共同纲领》和1952年8月8日中央人民政府委员会第十八次会议批准，8月9日中央人民政府公布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》既规定了这一民族自治政策的基本原则，也明确了其具体内容，而且已经有包括西康藏族自治区在内的众多少数民族地区进行着贯彻落实民族区域自治政策的具体实践，但是在1950年代初期，在西藏人民，尤其是在西藏地方政府一些领导人思想上，对民族区域自治的具体内容的认识还是存在一定的模糊性。这一方面是由于历史上存在的民族隔阂，另一方面也来自长期以来帝国主义的反动宣传，另外，与当时密切的中苏关系、学习苏联的形势有关。一部分人对苏联存在盲目崇拜的思想，他们忽视我国民族分布大杂居、小聚居的特点，忽视中国各兄弟民族在历史上长期的交往和近代共同反对外国侵略已经结成牢不可破的政治、经济、文化关系的这一现实，看不到中国的民族区域自治政策的优越性，认为在民族政策方面，中国也应该学习苏联，应通过加盟共和国的方式解决民族问题。通过各方面的耐心工作和其他民族自治地方的榜样作用，党的民族区域自治政策在西藏逐渐深入人心，对民族区域自治政策认识的模糊性得到了澄清。在明确西藏自治地方的行政范围方面，历史上，以达赖喇嘛为首的西藏地方政府从来就没有管理过国内全部藏族地区，其对今天西藏自治区范围内的管理也是在清朝被推翻之后，其中对后藏班禅辖区的管理是通过强权取得，对昌都地区的管理也是通过军事手段所取得。“十七条协议”维持了班禅额尔德尼的固有地位和职权，恢复了其对清朝所赐封的原有辖区的管理权。1950年昌都战役结束后，建立了昌都人民解放委员会，对昌都地区行使管理权。这样，在当时的西藏，就存在西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都人民解放委员会3个合法的地方政权。在西藏实行民族区域自治，是建立与上述3个政权对应的3个自治区，还是建立三者合一的统一的西藏自治区就成了一个问题。在经过了几年的思想认识统一过程之后，各方面都达成了共识，按照中央的决定，建立包括上述3个地方政权管辖范围在内的统一的西藏自治区。1954年11月，西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都人民解放委员会、中央方面4个代表组在北京召开会议，正式成立了西藏自治区筹备委员会筹备小组，一致通过了关于筹委会性质任务、人员组成、下设机构、与政务院隶属关系、财政问题等5个草案，为落实民族区域自治政策走出了重要一步。1956年4月22日，西藏自治区筹备委员会成立大会在拉萨举行。这是一个统一协商的带政权性质的机构，西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会三方面除接受自治区筹备委员会领导进行各项工作外，其他有关行政事宜，仍保持着一定的独立性。但是，它们又必须接受国务院的直接领导。西藏自治区筹备委员会的成立并开展工作，是西藏成立自治区、全面实行民族区域自治工作过程必不可少的重要一环。
筹委会成立后，西藏地方落后的社会制度和全面实行民族区域自治政策之间的矛盾越发显得突出起来。全面实行民族区域自治要求在民族自治地区建立各民族人民的政权机关。各民族自治区自治机关的建立，要依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则，即通过民族自治区内各族人民的自由选举，根据人民的意愿来建立自治机关。但当时西藏地方实行的封建农奴制度，使农奴和奴隶们的基本人权尚得不到保障，行使包括选举权在内的政治权利更无从谈起，他们根本不可能自由表达自己的意愿和政治要求。如果不对此进行彻底变革，占西藏人口95%的人就无法享受作为中华人民共和国公民的基本权利，不能体会人与人之间的平等地位，无法表达自己的政治意愿，在西藏实行民族区域自治也就将成为一句空话，“十七条协议”的有关具体条款就将是一纸空文。因此，封建农奴制度成为横亘在西藏全面实行民族区域自治道路上的最大障碍。
二、民族区域自治在西藏的全面建立(1959—1965)
清除西藏封建农奴制度这一障碍遇到了前所未有的阻力。当时，鉴于西藏社会的实际情况，中央政府允许西藏在废除封建农奴制度上有一个较长的过程。因此在“十七条协议”中写明了“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更”等。直到1956年，在西藏实行民主改革事宜才提上议事日程，而且在认识到改革的条件不成熟之后，中央在当年9月4日及时发出了《中央关于西藏民主改革问题的指示》（简称“九·四指示”），认为在西藏民主改革问题上还必须等待，对西藏的工作来了一个大收缩，为争取西藏上层尽了最大的努力。但是，西藏上层反动分子和人民的分歧并不是快改和慢改的问题，也不是改革采用何种方式的问题，而是改与不改的问题。
帝国主义和国际反华势力始终不忘插手中国西藏事务，一直将所谓“西藏问题”作为遏制中国和对付社会主义的手段。在它们反华反共的国际战略格局上，西藏始终具有重要的地位，可以说，西藏一有风吹草动，国际反华反共势力就要兴风作浪，采用种种手段对西藏进行渗透。西藏地方上层反动分子是封建农奴制度的死心塌地的维护者，为了维护这一剥夺了千百万藏族人民人权的黑暗的社会制度，维护他们对广大农奴的统治地位，他们妄图把西藏从中国领土上分裂出去。实际上，从昌都战役以来，他们一直没有打消这一梦想，一直在等待时机。每当国际上有风吹草动，他们便里应外合，蠢蠢欲动。1956年11月，印度政府向中国政府提出，正式邀请达赖喇嘛和班禅额尔德尼赴印度参加纪念释迦牟尼涅槃2500周年活动。中央指示，去与不去完全由他们自己决定。西藏地方政府官员会议一致同意达赖去印度，班禅表示愿意同行。达赖喇嘛到印度后，受到西藏分裂主义分子和国际反华势力的包围。他们极力怂恿达赖喇嘛留在国外，充当国际反华势力的工具和西藏分裂主义分子的领袖。这使他一时显得极度动摇，最后在周总理多次做工作的前提下，达赖喇嘛才回到国内。
当时在甘、青、川、滇藏区开展了广泛的民主改革运动。这些藏区的反动上层不甘心放弃他们享受已久的特权，不愿放弃封建剥削制度，不惜发动武装叛乱对抗改革。各藏区的叛乱首先波及到了西藏的昌都地区，随着其他藏区平叛的节节胜利，各地叛乱分子大量涌入西藏，使西藏各地深受叛乱分子的荼毒。作为一级政府，西藏地方政府有责任维持西藏的社会治安。但控制了西藏地方政府的上层反动分子不仅不平定叛乱，反而纵容、支持叛乱分子，给予他们各种支持。目的是为了给中央人民政府施加压力，借以达到其“永远不改”的目的。与此同时，国际反共势力也为叛乱分子积极提供支持，提供军用物资，进行军事和间谍训练，美国中央情报局吸收叛乱分子并送往美国进行军事培训，然后空投到西藏作为叛乱骨干力量。西藏的叛乱局面终于在1959年3月10日由局部叛乱发展为全面叛乱。西藏上层反动分子再一次错误地估计了形势，以背叛西藏广大人民群众开始，以被西藏人民和全国各族人民抛弃而告终。3月28日，国务院发布命令，解散支持和参加叛乱的西藏地方政府，由西藏自治区筹委会代行西藏地方政府职权，并责成西藏军区彻底平息叛乱。
在平息叛乱的同时，从1959年到1961年，在西藏进行了一场彻底摧毁封建农奴制度的民主改革运动。这是一场中国共产党领导百万农奴推翻农奴主阶级的黑暗统治，废除三大领主生产资料所有制和上层僧侣贵族联合专政的“政教合一”的封建农奴制度并建立人民民主制度的人民革命运动。
1959年6月28日至7月17日，代行西藏地方政府职权的西藏自治区筹备委员会召开第二次全体会议，通过了《关于进行民主改革的决议》[１]，指出，西藏现行的社会制度是一个反动的、黑暗的、残酷的、野蛮的封建农奴制度，只有实行民主改革，才能解放西藏人民，发展西藏的经济文化，为建设繁荣幸福的社会主义的西藏奠定基础。西藏工委和西藏自治区筹委会决定首先在平息了叛乱的拉萨、山南、昌都等地的农业区进行民主改革，彻底废除封建农奴制度，解放广大农奴和奴隶。在和平解放以后的8年，西藏广大群众和上层爱国进步人士，通过亲身体会，对两种政权、两种军队进行了对比和思考，受到了深刻的实际教育，觉悟有所提高。这8年不仅为民主改革作了群众基础的准备，也作了良好的干部准备。大收缩时期送回内地学习的西藏本地干部大批返藏，成为基层民主改革的执行者和具体指导者。
中共中央和西藏工委及时地制定出了有关民主改革的具体政策，这些政策把平叛和民主改革相结合，把工作中的快速和稳妥相结合，把革命与生产相结合，从而使平叛和民主改革在尽可能短的时间内取得了胜利，同时社会经济获得了迅速发展，社会动荡减少到了最小的程度，人民群众精神面貌从此焕然一新，为以后的西藏经济和社会的发展，为民族区域自治的全面建立奠定了坚实基础。
这些具体政策始终贯穿了分类指导的原则，对西藏实际情况相差较大的农区、牧区和边境地区，对原地方政府、贵族和寺院所属庄园牧场分别采取了不同的对待方法。在占全区总人口70％以上的农区，在阶级划分上只分农奴主（包括农奴主代理人）和农奴两大阶级。在改革步骤上分两步走，第一步是发动群众开展“三反双减”运动（三反即反叛乱、反乌拉差役、反人身奴役；双减即减租减息），第二步是分配土地，对西藏地方政府、叛乱寺院和叛乱贵族的生产资料，一律没收，分给农奴和奴隶。对未叛寺院和贵族多余生产资料实行国家赎买，再分给农奴和奴隶。在改革方法上，实行自下而上发动群众和自上而下同上层爱国人士协商相结合，团结一切可以团结的力量，谋求西藏民族的共同进步。以解放生产力、发展生产力作为民主改革的根本目的，在运动期间力求避免出现破坏生产和生产下滑的现象。为此，在分配土地之前，实行了“谁种谁收，谁种谁有”的政策，避免了农业减产，土地荒芜。改革的当年就促进了粮食产量的增加。民主改革实行党的一元化领导，依靠群众，培养广大当地藏族干部。这不仅使改革得以顺利进行，也为西藏的长远建设积累了宝贵力量，保证了社会主义西藏的长治久安。同时，对改革中出现的问题做到了及时复查，及时纠正，充分保证了民主改革的质量。
在面积占西藏一半，人口占总人口约30％的牧区，采取了和农区不同的具体政策。在改革时间上，牧区的民主改革直到1959年下半年才着手实施。针对牧业的特点，开展了“三反两利”（反叛乱、反乌拉差役、反奴役和牧主牧工两利）运动，把斗争的主要矛头指向叛乱的三大领主及其代理人和叛乱牧主。牧区还实行“三不”政策（不分、不斗、不划阶级），以保护和发展牲畜作为民主改革期间牧区工作的中心任务。明确宣布牧区草场仍按原来放牧习惯继续放牧，除个别需要调整的以外，一律不能分配。还宣布废除三大领主霸占草场、牧场和收取草场税租等封建特权。反对和废除牧区种类繁多的乌拉差役，对农奴主及其代理人借给劳动牧民的高利贷，一律废除。废除剥削严重的“不生不死”出租牲畜方式，允许“有生有死”出租牲畜方式继续存在，具体数量由出租和承租双方商定[２]。从而促进了牧区的社会稳定，实现了人畜两安。
西藏长期实行政教合一的封建领主专政，上层僧侣和贵族一样担任西藏地方政府的官员，通过寺院和拉章拥有大量生产资料和农奴。藏传佛教统治着人们的精神世界，藏传佛教上层直接统治着物质世界。寺院占有的土地约占全区耕地面积的1／3，僧侣领主直接剥削数十万的农奴和奴隶。寺院，特别是哲蚌、色拉、甘丹这三大寺的反动上层僧侣，是封建农奴制度的坚决维护者，他们相约盟誓，反对民主改革，充当了叛乱分子的中坚，把不少寺院经营成了叛乱的据点。平定叛乱后，党和政府对寺院的民主改革制定了明确的方针政策：继续贯彻宗教政策，实行宗教信仰自由，保护爱国守法的寺院，同时，废除寺院的剥削压迫，废除寺院的各种封建特权制度，坚持宪法进寺，彻底废除“政教合一”制度。在寺院民主改革中，贯彻依靠贫苦僧尼，团结爱国守法的宗教界人士，打击叛乱的和最反动的农奴主和农奴主代理人的阶级路线。西藏寺院开展了“三反三算”（即反叛乱、反特权、反剥削，算政治迫害账、算等级压迫账和算经济剥削账）。通过民主改革，实行了政教分离，还寺院以宗教场所的本来面目。1959年下半年，制定了寺院民主管理试行章程，通过各寺院试行，由西藏自治区筹委会正式通过，成为颁行全区各寺院的《寺庙民主管理章程》。总之，历时两年的民主改革，为在西藏迅速而顺利地开展全面实行民族区域自治的各项工作扫清了道路。
中国共产党各级组织在民主改革中，组织动员起来的翻身农奴开展了轰轰烈烈的民主建政工作。1959年10月30日，中共西藏工委发出指示，要求在民主改革中建立各级政权组织。指出，在平叛后，西藏实行了“三反”、“双减”，进行了土地改革，逐步建立了县（大部分）人民政府，农区、半农半牧区大部分地区建立了县区乡农（牧）民协会，为今后在全区开展的建政工作打下了良好的基础。还指出：西藏的建政工作，必须贯彻人民民主专政和民族区域自治的原则和精神，自下而上地结合起来进行。鉴于西藏普选条件尚未成熟，当前建政方法可采用委派制度。随着民主改革的完成，逐步建立区乡人民政府，县区乡人民政府成立时召开人民代表会议。1960年1月7日，国务院通过《关于西藏地区市县行政区划分的决定》，将西藏地区原有的83个宗和64个相当于宗的独立谿卡合并划分为1个市、72个县，设立7个专员公署。到1960年底，全区建立了区级政权283个，乡级政权1009个。1962年8月25日成立了西藏自治区选举委员会，并举行了第一次全体委员会议，会议决定建立西藏各级选举机构。1963年3月2—8日，乃东县召开了第一届人民代表大会第一次会议，西藏历史上第一个由人民选举的政府——乃东县人民委员会宣告成立。到1965年8月5日，西藏全区的基层选举工作已经基本结束，县一级的选举工作已经开始。到7月底，全区已有90％的乡完成选举工作，召开了乡人民代表大会或乡人民代表会议，建立了以翻身农奴和奴隶占绝对优势的乡人民政权。到8月23日，自治区选举委员会公布：全区有54个县召开了第一届人民代表大会的第一次会议，有16个县召开了人民代表会议，选出了正副县长，建立了县人民委员会，并选出了出席自治区第一届人民代表大会的代表。8月25日，全国人大常委会举行第15次会议，讨论了成立西藏自治区的问题，会议通过决议，批准国务院提出的议案，成立西藏自治区。1965年9月1—9日，西藏召开第一届人民代表大会，成立了西藏自治区，选举产生了西藏自治区人民委员会。西藏自治区及其自治机关的成立，标志着民族区域自治制度在西藏的全面实施。
三、民族区域自治在西藏的发展完善(1978— )
民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。西藏自治区及其自治机关成立后，在中央人民政府的统一领导下，西藏人民通过选举，建立各级自治机关，在经济、政治、文化各个领域管理自己的事务。西藏经济发展、社会稳定、民族团结，各项事业蒸蒸日上。遗憾的是，随之而来的十年“文革”，使民族工作遭受了极大的损失，西藏的民族区域自治也遭受了很大的破坏，从而严重地影响了西藏各项事业的发展。
1978年党的十一届三中全会重新确定了实事求是的思想路线，决定了以经济建设为中心，实行改革开放，开创了社会主义现代化建设的新局面。全国各族人民从此进入建设中国特色社会主义的新时期。作为中国特色社会主义事业的一部分，民族工作也进入了一个新时期。邓小平明确提出实行民族区域自治的关键是使少数民族地区发展起来，在西藏，“关键是看怎样对西藏人民有利，怎能才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列”[３]。有利于西藏人民的经济和社会的全面发展成为西藏工作的第一要务，也是衡量包括实行民族区域自治在内的一切关于西藏工作的基本标准。民族区域自治在西藏进入了一个全面发展和不断完善的时期。
1984年，国家颁布实施《中华人民共和国民族区域自治法》，将民族区域自治制度确立为国家的一项基本政治制度，对少数民族自治地方在政治、经济、文化等各方面的自治权利及与中央政府的关系作了系统的规定。2001年2月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第20次会议做出《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，对这部法律进行了修订和完善。依照宪法和民族区域自治法的规定，中央人民政府根据西藏自治区的实际情况，适时确定了新时期西藏工作的指导思想、主要任务和发展规划，做出了中央政府关心西藏、全国各地支援西藏的重大决策，制定了一系列加快西藏发展的特殊优惠政策和措施，形成了国家直接投资西藏建设项目、中央政府实行财政补贴、全国进行对口支援的全方位支持西藏现代化建设的格局，同时，西藏人民通过行使自己的民主权利，自由选举出西藏自治区各级自治机关人民代表大会和人民政府，自主地行使宪法和法律赋予的权力，管理西藏自治区内的各项事务，使西藏的经济不断发展，社会全面进步，各族人民的生活水平不断提高。
综观这一时期西藏民族区域自治的实践，可以看到几个非常鲜明的特点：
一是牢牢抓住经济发展这个关键，紧紧扣住提高西藏人民的生活水平而开展。从1984年到2001年，中央先后4次召开西藏工作座谈会，始终把经济发展问题作为会议主题，每次会议都及时做出有利于西藏经济发展和人民生活水平提高的决定。西藏自治区在经济和社会发展上依法充分行使自治权，根据西藏的实际，先后制定实施了10个《经济和社会发展五年计划》，把实现跨越式发展作为经济和社会发展的目标，把改善基础设施条件，提高人民生活水平作为重点，自主地安排经济和社会发展项目，确保西藏现代化建设的快速健康发展。按照可比价格计算，从1978年到2003年，西藏生产总值从6.65亿元增长到184.59亿元；粮食总产量从51.34万吨增长到96.60万吨；发电量从1.34亿千瓦增长到10.16亿千瓦；社会固定资产投资总额从1.85亿元增加到138.62亿元；农牧民年人均收入从178元增加到1690元[４]。现代工业、商业、旅游、邮电、饮食服务、文化娱乐等都得到迅猛发展。西藏人民的生活水平得到普遍提高。
二是按照依法治国的原则，在实践过程中坚持走法制化建设的道路。西藏人民依法享有平等参与管理国家事务的权利，同时享有自主管理本地区和本民族事务的自治权利。这些权利的充分行使完全得到了宪法和法律的保障。按照宪法规定，凡年满18岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律规定，大量藏族和其他少数民族干部担任了自治区人大常委会主任和自治区主席及各级自治机关的领导职务。一批西藏的藏族和其他民族的公民当选为全国人大代表，参与管理国家事务，其中一部分在中央国家机关担任领导职务。西藏自治区的自治机关依法行使省级地方国家机关的职权，并依法行使自治权。西藏自治区成立以来，西藏自治区人民代表大会及其常务委员会从西藏实际出发，依法先后制定了220件地方性法规和单行条例，维护了西藏人民的特殊权益。西藏自治机关还依法报经国家批准，变通执行了一些国家政策。西藏自治区各级自治机关在行使职权过程中，充分体现了依法治国的原则，确保了贯彻执行国家政策和地方政策的连续性和稳定性，保证了地方经济和社会的稳定发展和长治久安，保证了西藏社会的可持续发展，提高了人民的法律意识，同时也为西藏社会未来的发展奠定了坚实的法治基础。
三是充分体现国家统一领导和地方自治机关行使自治权的有机统一，充分体现各民族平等、团结和共同繁荣的原则。国家统一领导和地方自治是构成民族区域自治制度的两个方面，二者缺一不可。西藏的民族区域自治实践是在国家统一领导下进行的，国家对西藏经济和社会的发展给予了特殊的关心和支持。西藏自治区各级政府也有效地使用了国家的资金，有效地利用了各兄弟省市的支持，促进了经济和社会事业的发展，让全区各族人民享受到了实惠，同时也加强了民族团结，有力地维护了国家的主权和安全。
四是充分体现了西藏人民在中国共产党领导下坚持走中国特色社会主义发展道路的坚定决心。由于自然和历史的原因，西藏一直处于相对落后、封闭、保守的状态。和平解放以来，在党的领导下，西藏驱逐了帝国主义势力，取消了一切外国特权，恢复了主权和尊严，推翻了封建农奴制度，实行了民族区域自治。西藏人民不仅取得了和国内其他民族一样的平等地位，也实现了人民内部的平等，掌握了平等管理国家和自主管理西藏社会的权利，人民当家作主成为现实。不仅如此，通过走社会主义道路，西藏社会走上了与全国同步发展的轨道。西藏民族区域自治保证了西藏和祖国其他地区的共同发展，保证了西藏人民生活水平的不断提高。
四、结语
从1951年和平解放以来，民族区域自治在西藏的实践至今已经经历了初期准备阶段、全面建立阶段和发展完善阶段，取得了令世人瞩目的成就。西藏的民族区域自治实践表明，实行民族区域自治是西藏社会历史发展的必然结果，是西藏人民的自主抉择，是西藏社会全面、协调、可持续发展的政治制度保证。它有利于国家统一，有利于实现藏族和祖国其他民族人民的平等团结，有利于西藏经济和社会的发展繁荣和人民生活水平的不断提高，具有强大的生命力。只有在中国共产党的领导下，坚持走中国特色社会主义道路，西藏的民族区域自治实践才能取得如此辉煌的成就。
参考文献：
[１] 江村罗布主编：《辉煌的二十世纪新中国大纪录·西藏卷（1949—1999）》，北京：红旗出版社，1999年9月，第692—693页。
[２] “不生不死”（音译作“结美其美”）和“有生有死”（音译作“结约其约”）牲畜出租方式指旧西藏沿用已久的两种牲畜经营方式，是农奴主剥削牧区农奴的主要惯用手段。“不生不死”指牲畜所有者（农奴主）将一定数量的牲畜强制性地租给牧民（农奴），规定一定租期和利息，到期无论牲畜是否死亡或繁殖，牧民都按原定数量缴纳利息产品；“有生有死”又称“协”，在牧区指母畜租佃，即牲畜所有者把母畜租给牧民，规定繁殖的幼畜归牧主所有，如有自然死亡可以注销，每年牧民缴纳一定数量的产品。由于利息数额通常较大，加之西藏常常发生雪灾，导致大批牲畜冻饿而死，采用“不生不死”制常常使牧民因不可预见的因素而导致血本无归，欠下世代难以还清的大笔债务。参见多杰才旦主编：《西藏封建农奴制社会形态》，北京：中国藏学出版社，1996年5月，第89—91页。
[３] 《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年10月，第247页。
[４] 2003年数据来源于2004年4月5日西藏自治区统计局：《西藏自治区2003年国民经济和社会发展统计公报》，见《西藏日报》，2004年4月8日第2版。
（原载《中国藏学》2004年第4期）
